일본의 쌀 생산조정제도 폐지와 논농업 활로 찾기
지역 : 전국
작목 : 기타
분야 : 농업기술
농촌진흥청2016-11-11
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쌀은 국민의 주식이다.
- 정부는 쌀을 안정적으로 공급하기 위하여 장기간 개입
- 소비량이 감소하는 가운데, 단수 증가 · 풍흉에 의해 쌀 가격 변동
- 이에 의한 쌀농업 경영불안 현상이 증폭
- 이것은 한국과 일본의 공통된 현상
쌀의 수급균형을 도모한 것이 생산조정제도이다.
- 일본에서 생산조정제도는 1971년부터 추진
- 초기에는 쌀 생산면적 축소에서 시작하여, 다른 작물로의 전환 그리고 수요가 증가하는 전략작물 증산으로 개선됨
일본의 쌀 생산조정제도는 수급균형을 유지하는 것만이 목적이 아님
- 쌀 수급균형, 쌀농업의 경영안정과 전업농 육성, 논농업 구조개선, 지역농업 진흥 등 다양한 목적을 가지고 실시
일본의 쌀 소비량은 연간 8만 3천씩 감소되므로 쌀 식부면적을 연간 6천ha나 줄여나가야 하는 상황에서 쌀 생산조정제도는 수급균형을 유지하는데 크게 기여하였다고 평가됨
- 규제완화의 정책 전개 속에서 생산조정제도를 2018년부터 폐지하기로 결정
그 배경에는
- 과중한 재정부담, 생산자의 한계감으로 찬반양론 등 다양한 논쟁
- 쌀생산조정제도에 대하여 경과와 방법, 공과 등을 살펴보고,
- 폐지 이후의 행방, 논농업 활로개척 등에 대해 정리
생산조정제도에 대해서는 다양한 논의가 진행
- 전략작물 육성을 통한 지역농업을 진흥하였다는 적극적인 평가
- 쌀농업 규모 확대를 저해하였다는 비판
- 전량 국가관리체제에서 수급균형에 의하여 재정부담 경감 등
쌀농업은 그동안 논농업 발전에 아킬레스건으로 작용
- 장기간 실시해온 생산조정제도의 폐지는 논농업에서 작물선택과 전략작목을 육성하여 논농업을 성장산업으로 구동하는 계기될지 주목
1. 쌀 정책 개혁
1.1. 쌀 생산비 절감
- 일본은 쌀농업의 지속적인 발전과 농업의 성장산업화를 위해
- 2013년 ‘일본재흥전략’과 ‘농림수산업 · 지역 활력창조플랜’ 정책개혁 단행
- 경영규모 확대와 농지의 단지화, 영세농가 조직화 등 쌀생산비 대폭절감
- 향후 10년간 자재 · 유통 등 산업계의 노력도 함께 반영하여 쌀 생산비를 전국평균 대비 40% 절감을 목표로 함
- 또한 ‘농지중간관리기구’를 설립 전업농의 규모화 · 단지화, 유휴지 발생 억제 도모
- 향후 10년간 전업농의 점유율이 전체농지의 80%를 점유하는 구조 확립
1.2. 쌀 직불제 개혁
쌀 고정직불제
- 2009년 호별소득보상제도의 일환으로 도입되어 경영안정대책으로 실시
① 쌀 고정직불제 ② 쌀 변동직불제 ③ 수입보전 직불제
- 쌀 고정직불제는 우리나라와 다른 특징이 있다
- 2010년산 쌀 고정직불단가를 산정할 때 목표가격은 ‘표준생산비’를 기준으로 계산. 또한 생산비 산정시 자가노임은 80%만 적용
- 직불단가는 목표가격(표준생산비)과 표준판매가격과의 차액이며 10a당 15천엔. 즉 쌀 고정직불금에 의한 보전수준은 생산비를 보장하는 수준
- 향후 10년간 전업농의 점유율이 전체농지의 80%를 점유하는 구조 확립
- 쌀 고정직불금을 2014년부터 10a당 75천엔으로 반감, 2017년까지 계속하고 2018년 폐지하기로 결정(쌀 생산조정제도 폐지 의미)
쌀 변동직불제
- 쌀 고정직불제는 쌀 가격이 생산비를 항상적으로 하회하는 수준을 보전하는 일종의 부족불제도 임.
- 변동직불제는 당년도 판매가격이 표준판매가격을 하회하면 그 차액을 보전하여 쌀농가의 경영안정을 보장하는 역할을 함
- 2010년에는 변동직불금이 지급되었으나 2011년산 · 2012년산은 산지가격 상승으로 지급되지 않았음. 2013년은 다시 지급되는 등 반복
- 변동직불제는 2014년산부터 폐지
- 수요가 감소하는 주식용 쌀 수급균형을 위해 쌀로의 집중방지,
- 사료용 · 가루용 등 신규수요용 쌀이나 전략작물로의 생산전환 메시지
2. 쌀 생산조정제도의 경과와 공과
2.1. 쌀 생산조정제도의 경과
- 1969년부터 2년간 시험사업 후 1971년 본격적으로 실시
- 실시 당시 일시적 과잉으로 판단했으나 지금까지 계속 됨
- 조정면적은 1971년 55만ha(20%)에서 2003년 102만ha(38%)로 확대
- 의무적 생산조정을 벗어나기 위해 2007년부터 국가 주도에서 생산자 자율방식으로 전환
- 2010년부터 호별소득보상제도 실시
2.2. 수량관리방식의 실시방법
생산수량 목표의 배분
- 목표는 주식용 쌀의 소비실적, 재고, 전망 등 근거로 국가가 결정
- 전국추진협의회가 목표를 결정하여 현별 목표 배분
- 현별추진협의회는 시정촌별로 목표 배분, 필요한 경우 품종별 면적제시
- 시정촌 지역추진협의회는 농협 등이 생산조정방침을 작성, 여기에 참가하는 생산자에게 생산수량목표와 식부면적목표를 배분
- 농가는 식부하고 영농계획서 제출, 지역협의회는 식부상황 확인하고 이를 이행하지 않으면 생산조정을 실시하지 않는 자로 간주
전략작물의 육성
- 쌀의 생산수량목표를 관리하는 한편 논활용 직불제를 통하여 논에서 쌀을 대체하는 전략작물을 육성하는 동시에 구조개선 도모
- 전략작물은 비주식용(사료용 쌀, 청벼, 가루용 쌀, 가공용 쌀)을 비롯, 맥류(보리),
대두, 사료작물, 지역특산물 등임
- 전략작물은 단순 증산을 포함하여 2모작지원, 쌀 사료화와
논방목 등을 추진하는 ‘경종축산 연대’, ‘저비용화’, ‘고부가가치화’를
도모하여 지역특산작물을 개발하는 등 농업구조개선을 지원
2.3. 전략작물의 생산현황
- 전략작물은 농가의 주소득원이며 수요가 증가하고 논에서 생산 가능한 작물이다.
전략작물의 육성은 쌀을 대체하고 자급률을 향상한다는 두가지 효과가 있다.
전략작물은 ‘논활용 직불제’로 유인
현행 생산조정제도의 개요
- 쌀 고정직불 : 생산비 보상(15천엔/10a), 예산 1,600억엔(2013년)
- 2014년 반감(7.5천엔/10a), 2018년 폐지
- 2018년 생산조정제도 폐지
- 쌀 변동직불 : 표준판매가격과 당연도 판매가격과의 차액 보전
- 2014년산부터 폐지
- 논활용 직불 : 품목별 단가, 예산 3,170억엔(2015)
- 전략작물 육성(사료용 쌀 집중생산)
- 이모작 지원(주식용쌀+전략작물, 전략+전략)
- 경축연대 지원(쌀 사료화, 논방목, 자원순환)
- 지역특산품(저비용, 고부가치화) 개발
- 논에서 쌀생산조정과 전략작물 육성의 결과로 논 이용 다양화
- 맥류, 대두, 사료작물, 채소 등 재배
- 쌀도 주식용, 신규수요용 등 용도로 구분 이용
- 이로 인해 주요 소득원이 되면서 농업이 진흥되는 효과 있음
- 2014년 작목별 식부면적(전체 232만ha)
- 주식용 쌀 147.4만ha(63.5%),
- 비주식용 쌀 포함 전략작물 66.3만ha(28.6%)
(비주식용 쌀 16.5만ha, 맥류 7.1만ha, 대두 11.1만ha, 사료작물 6.9만ha)
2.4. 생산조정제도의 공과
과잉문제의 발생
- 생산조정을 실시한 이후 40여 년간 3차례의 쌀 과잉문제 발생
- 과잉요인 : 쌀 소비량 및 인구감소, 단수 증가 및 풍작
- 최근 20여 년간 총 소비량은 연간 8만 3천 톤 정도 감소
- 매년 16천ha씩 줄여야 나가야 한다. 이전에 비해 수급균형에 근접한 것은 생산조정의 효과라고 평가
생산조정에 대한 한계감
- 생산조정면적이 계속 확대되어 100만ha(논면적의 38%)를 초과하자 지자체를 비롯, 생산자, 농협 등 관련 당사자간 한계감 나타남
- 2004년부터 ‘쌀을 생산하지 않는 면적의 할당’에서 ‘쌀 생산수량의 할당’으로 개선. 2007년부터 정부 주도에서 지역 주도로 전환
생산조종에 참가하지 않는 농가의 무임승차론
- 무임승차론은 생산조정 초기부터 제기
- 2005년 생산조정 비참가자는 쌀 생산자의 30%(52.2만호), 논면적으로는 22.6%(45.2만ha)
- 쌀 생산조정으로 가격이 안정되면 비참가자 무임승차는 제도 와해 그래서 2010년부터 호별소득보장제도에 의해 참가여부 선택제 도입
- 참가자 : 면적축소 대신 생산비 보장 고정직불금수급, 가격하락시 변동직불금 수급, 전략작물 식부시 논활용 직불금 별도 수급
- 비참가자 : 쌀을 자유롭게 식부, 단지 가격이 하락해도 생산비 보장 않됨. 전략작물은 식부할 수 있어 논활용 직불금은 수급
단수 증가에 의한 수급조정효과 상쇄
- 생산조정의 최대 약점은 단수증가에 의한 과잉분이 발생하는 것
이러한 사태에는 풋베기용 쌀의 확보나 집하원활화대책 등으로 대응
- 2004년부터 수량관리방식으로 전환 과잉발생 문제 해소
대규모 농가의 성장 등 논농업 구조개혁 저해
- 쌀 생산조정이 농업구조개선을 저해 또는 제약한다는 비판 제기
- 규모확대에 따른 생산비 감소는 10ha전후에서 둔화
농가의 소득향상과 지역농업 진흥
- 쌀 가격 하락시 전략작물의 소득이 쌀농업 소득을 상회
- 생산조정제도는 전략작물의 단지화와 규모화, 윤작체계 확립,
전업농 육성, 농지 효율적 이용, 지역특산 작물 육성,
단수 및 품질향상, 신기술 도입 등 지역농업 진흥 효과 인정 됨
3. 생산조정 폐지에 따른 향후 전망
3.1. 정부 주도에서 농협 주도로 전환
- 2007년부터 정부 주도에서 생산자 · 농협의 전환. 정부는 정보를 제공하고, 생산조정을 계획하고 실시하는 주체는 생산자 · 농협 · 지자체 등이 참가하는 ‘지역협의회’가 주도
- 2013년 쌀정책 개혁을 통하여 2018년 생산조정과 쌀 고정직불제를 폐지하기로 결정
- 2007년 이후와 같이 농협주도의 생산조정으로 정착될 것으로 보임
3.2. 생산조정의 정착 조건
- 연착륙을 위해 직불제 폐지 등 쌀농업에 대한 보호수준을 낮추는 대신 전략작물에 대한 보호수준은 높여나가는 방식 선택
- 첫째, 쌀을 용도별로 구분 주식용은 감산하고 비주식용은 확대 추진
- 둘째, 전략작목 육성, 전략작물에 대한 직불금 확충
- 셋째, 선택제 정착, 식부 결정 수단은 쌀 직불제와 논활용 직불제 임
4. 논농업의 새로운 활로
4.1. 쌀농업에서 ‘논농업’으로 접근
- 농업문제는 수요포화라는 시대적인 현상에 의해 심화 됨
- 쌀은 수요가 감소하는 가운데 겸업화, 고령화에 의해 가격에 상관없이 쌀 생산에 집중하는 경향이 있음
- 소비 면에서 총인구 감소, 고령화 진전으로 쌀 소비량 감소
- 20년간 연평균 8.3만 톤씩 감소하고 면적은 연간 1.6만ha 감소
- 쌀의 수급균형을 위해 쌀농업에 대한 단순한 정책적 개입보다 ‘논농업’으로 접근 필요
- ‘쌀+전략작물’로 특화해서 소득창출로 지역농업 진흥
4.2. 사료용 쌀의 생산 확대
- 논에서 사료용 쌀 생산에 주목할 필요가 있음
- 생산기반과 농기계를 사용할 수 있고 유사시 주식용 쌀로 전환
- 쌀 사료화는 총체벼, 즉 사료용 벼와 사료용 쌀이 있음
- 2015년 계획에 2013년 11만 톤에서 2025년 110만 톤으로 확대
- 사료용 쌀이 주식용 쌀 과잉을 해소하고 논농업 활로 기대
4.3. 논농업의 성장산업화
- 마을영농이나 생산법인 등 조직경영체 등장 및 6차산업화가 확산되는 동시에 기업의 농업진입도 활발
- 쌀은 조방작물이다. 쌀만으로 소득이나 일자리 확보에 한계
- 집약작물의 조합, 6차산업화나 농공상 연대 모델 개발로 개척
- 향후 추가적인 관세 철폐가 수반되면 농업보호 수준 더욱 낮아짐
- 관세철폐 영향을 완화하면서 지역농업을 활성화하기 위해 직불제를 비롯,
보험제도, 복지정책 등 다양한 정책수단 조합이 요구됨
